La misión Kemmerer a Chile: consejeros norteamericanos, estabilización y endeudamiento, 1925-1932 (1)

Los líderes chilenos contrataron la misión para facilitar sus vínculos a una creciente dependencia de los Estados Unidos. Desde la primera guerra mundial, los Estados Unidos habían llegado a ser el principal consumidor de las exportaciones chilenas, y, después de la Misión Kemmerer, sobrepasaron a Gran Bretaña como proveedor de las importaciones chilenas y solidificaron su futura supremacía^[4].

Porcentajes del total del comercio chileno con sus socios principales,
1913-1929

Para su crecimiento Chile no sólo dependía de las importaciones de los Estados Unidos, sino también de las exportaciones de las compañías salitreras y cupríferas norteamericanas.

Porcentajes de salitre y cobre en relacion al total de las exportaciones chilenas,
1920-1937

A lo menos un tercio del valor de las exportaciones de estos minerales de hecho se traslada fuera del país cada año, dejando así la balanza comercial bastante menos positiva de lo que parecía. Además, el cobre y el hierro no refinados no pagaban derechos de exportación ni, virtualmente, impuestos directos. Una moneda en proceso de desvalorización ayudaba a estas compañías extranjeras a aumentar las exportaciones y reducir los costos internos de producción^[5].

Los Estados Unidos esperaban que sus aportes de capital generaran retornos y ventas, los cuales crearían una balanza de pago más favorable con Chile. Desde los momentos previos a la primera guerra mundial y hasta 1930, las inversiones norteamericanas en Chile se multiplicaron aproximadamente 10 veces, la mayor parte de ellas en la minería. Hacia fines de la década de 1920, Chile ocupaba el primer lugar en Sudamérica como importador de capital norteamericano, a pesar de que ocupaba solamente el cuarto lugar como importador de bienes estadounidenses. En toda la América latina, sólo Cuba recibió más inversiones per cápita en aquella década. Además de la minería, este capital llegó a tener creciente predominio en los servicios públicos, comunicaciones cablegráficas, en el comercio, manufacturas y bancos. En el promedio estimado para el período 1925-1929, las inversiones extranjeras comprendían el 36% del total del capital existente en Chile^[6].

En los comienzos de la década de 1920, tanto los observadores extranjeros como también los chilenos señalaban a la devaluación monetaria como el impedimento más serio para aumentar las inversiones externas y el crecimiento interno.

Dinero y cambio chileno, 1890-1932

La inflación de los precios domésticos reflejaba esta desvalorización del peso. De acuerdo a un índice del costo de la vida en Santiago, el promedio anual de los precios subió de una base 100 en 1914 a 132 en 1919, 156 en 1920, 172 en 1924 y 187 en 1929. Estos agudos brotes inflacionarios en 1919-20 y 1924-25 estimularon vuelcos políticos, los cuales provocaron la venida de Kemmerer. Con posterioridad a la estabilización, el índice del costo de vida declinó hasta llegar a 175 en 1931, después de lo cual, con el abandono del padrón oro, el índice se disparó hasta 243 en 1933^[7]. En gran medida, gracias a los remedios de Kemmerer, la década de 1920-30 presenció la tasa más baja de inflación en Chile desde 1880 hasta 1980; aquella década registra solamente un 30% de aumento, comparado con el 74% del período 1910-20 y el 94% durante 1930-40^[8]

¿Por qué la devaluación monetaria y la inflación de precios fueron tan agudas hasta 1925? Los analistas chilenos normalmente culpan a los agricultores, y en menor grado a los exportadores de minerales. La tesis más difundida coloca en la picota a la clase alta por estimular la inflación a través del control del Parlamento y así transferir para ella los ingresos provenientes de los trabajadores y de los depósitos de ahorro. Presuntamente, aquellas élites que hacían ventas e inversiones en el extranjero o en bienes raíces, especialmente agricultores endeudados, preferían la depreciación. Los terratenientes también deseaban, según la opinión común, una moneda débil para inhibir la competencia en la importación de alimentos desde los Estados Unidos y Argentina^[9]. Kemmerer concordaba con que “las clases deudoras” corrompían el circulante: “Los grandes intereses terratenientes fueron durante años la fuerza más poderosa tanto en el Congreso como fuera de él que favoreció el papel moneda, recurso que les permitió recoger los frutos que otros sembraron”^[10].

Los antecedentes históricos son débiles, sin embargo, para imputar la devaluación de la moneda a los latifundistas. Muchos terratenientes pudieron haber favorecido la devaluación monetaria en el pasado, pero lo cierto es que nadie la defendió públicamente cuando Kemmerer llegó. Los agricultores agrupados en la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA) entusiastamente dieron la bienvenida a Kemmerer con sus leyes, desmintiendo la idea de que la mayoría de los agricultores preferían el papel moneda^[11].

Desde que, prácticamente, no hay ninguna evidencia de una oposición de parte de los terratenientes a la estabilización monetaria en 1925, ¿quiénes fueron los desacreditados papeleros? Algunos chilenos acusan a los exportadores, porque la depreciación monetaria les permitía aumentar sus ventas y acumular moneda dura extranjera mientras pagaban a sus trabajadores salarios que se depreciaban en términos reales. Más que una conjuración de agricultores o exportadores, la desvalorización de la moneda, sin embargo, como Albert Hirschman ha sugerido, fue más bien el resultado de dificultades comerciales internacionales y de las negligentes políticas gubernamentales. Por ejemplo, las pérdidas en el salitre después de la primera guerra mundial impulsaron a esa industria a pedir al gobierno préstamos extraordinarios que incrementaron el suministro de dinero. En otras palabras, la dependencia en una producción de tipo monoproductora pavimentó el camino a políticas inflacionarias durante períodos de ventas decrecientes, porque un gobierno débil tenía pocos recursos a los cuales recurrir. Y las respuestas inflacionarias a una balanza de pago deficitaria era la respuesta probable en un país con grandes flujos necesarios para el pago de deudas externas y utilidades y en una situación comercial deteriorada. Por lo tanto, muchos chilenos temían que el carácter dependiente de su economía hiciera necesaria la inflación para su crecimiento y que el padrón oro causaría una recesión inaceptable durante las fluctuaciones decrecientes en las ventas del salitre y del cobre^[12].

Quizás, entonces, ¿fue el gobierno el verdadero culpable de la inflación? Cada administración unía estrechamente sus políticas a los caprichos de las ventas del salitre no solamente por la necesidad de apoyar aquella industria estratégica, sino también porque los impuestos por la exportación del salitre era la fuente más importante de ingreso en los comienzos de la década de 1920. Por lo tanto, cualquier baja en las ventas de salitre llevaba hacia una expansión monetaria para que el Estado satisficiera sus propios gastos, desde que la emisión probó ser un camino más fácil para cubrir el déficit fiscal que alzar los impuestos sobre los ricos y poderosos^[13].

Debido a que la mayor parte del ingreso fiscal provenía de impuestos de exportación e importación, cancelados en oro o moneda dura, los gobiernos ganaban cuando la depreciación monetaria aumentaba sus réditos en papel moneda y permitían hacer desembolsos domésticos en pesos devaluados. Y a la inversa, la depreciación monetaria dañaba al gobierno por la reducción del valor de los impuestos internos y el alza en el costo de la deuda externa. Además, los exportadores de salitre y funcionarios gubernamentales podían ver que los créditos provenientes del exterior fluían como resultado de que el padrón oro podía compensarse por los beneficios previos de la inflación. En suma, una política económica de escasez —dadas las limitaciones de un capitalismo dependiente, el cual se apoyaba en volátiles exportaciones mineras y en una estructura social elitista que preservaba una pequeña base tributaria doméstica— usualmente dejaba o gastos gubernamentales inflacionarios o dependencias en el capital extranjero como las únicas alternativas viables. Como los ingresos del salitre declinaron, el padrón oro llegó a ser especialmente atractivo a los planificadores de la política económica como un medio para adquirir empréstitos extranjeros con los cuales proveer créditos a los productores e ingresos a los burócratas sin incurrir en precios inflacionarios^[14].

La falta de confianza generalizada en el gobierno y en el circulante —los cuales esperaba que Kemmerer restaurara— también acicateó aún más la depreciación. Algunos chilenos condenaron a los bancos extranjeros y nacionales, casas comerciales y mercantiles por aprovecharse de la inestabilidad cambiaria y del deterioro. Y los críticos tenían razón porque muchos especuladores, agricultores, exportadores, funcionarios gubernamentales y banqueros lucraron con la depreciación monetaria^[15]. Aunque estos declarados papeleros no dieron la pelea por la estabilización, tampoco hablaron lo suficientemente fuerte en favor de las políticas inflacionarias hacia 1925. La atracción de créditos extranjeros, el temor a un costo de vida creciendo en espiral, el miedo a trastornos sociales y políticos produjeron un aparente consenso nacional tras las reformas que Kemmerer estaba por recomendar. Mientras ningún grupo planteó un argumento vigoroso contra el padrón oro, los más ardientes partidarios de dicha política fueron importadores, comerciantes, industriales, la clase media urbana y las clases trabajadoras.

Los comerciantes, especialmente los importadores, encabezaron la campaña por la estabilización. En el puerto de Valparaíso, la primera ciudad en importaciones, se efectuaron importantes reuniones en apoyo de la reforma monetaria. La Cámara Central de Comercio, organismo de alcance nacional, y la Cámara de Comercio Internacional de Valparaíso, como también los directores de la bolsa de valores y de la bolsa comercial en la capital y en las ciudades portuarias, pidieron por la estabilización cambiaría en 1924-1925. Estas élites comerciales argumentaron que el padrón oro bajaría las tasas de interés, atraería el capital extranjero y aseguraría la prosperidad general y la “paz social”^[16].

Los industriales, representados por la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA), abogaban por la estabilización con igual vehemencia. Querían un sistema monetario respaldado en el oro en gran medida para expandir el suministro de créditos internacionales y foráneos para las manufacturas y la infraestructura. Un representante de la SOFOFA admitió en 1924 que el papel moneda ayudaba a las manufacturas al alzar el precio competitivo de los productos extranjeros y al bajar los salarios. Desde su punto de vista, sin embargo, la depreciación resultaba más dañina que beneficiosa porque elevaba el costo de los bienes de capital y de las materias primas, desalentaba las inversiones extranjeras, desviaba los préstamos bancarios hacia la especulación y distorsionaba los cálculos de los negocios (17).

Los industriales también respaldaban la estabilización para aminorar entre la clase media y las clases trabajadoras el descontento por el alza galopante del costo de vida. En verdad, los que vivían de un sueldo o jornal en las ciudades y centros mineros consiguieron generar el entusiasmo más grande por el padrón oro. Su fervor y demandas de mejores remuneraciones convirtieron a muchas élites rurales y urbanas a su posición con el fin de restaurar la “tranquilidad social”. La mayoría de las veces las quejas suscitadas por la inflación de los precios, desataba una ola de huelgas que hizo tambalear a la sociedad chilena desde la primera guerra mundial hasta 1925. Asociaciones de empleados de “cuello blanco” se unieron con sindicatos proletarios exigiendo la estabilización en 1924-25. Para el Comité Nacional en favor de la Estabilización Monetaria, el peor resultado de la devaluación monetaria fue su contribución a la inquietud social, alimentada por “agitadores”. Cuando Kemmerer desembarcó en Valparaíso, las organizaciones laborales le invitaron a reunirse en un coliseo con miles de trabajadores y empleados para celebrar su llegada y expresar su entusiasmo por la estabilización. Las protestas de estas clases trabajadoras constituyeron, quizás, la fuerza decisiva para convencer a las clases dirigentes chilenas; incluso a los antiguos papeleros, de adoptar el padrón oro^[18].

En gran parte, en respuesta a estas presiones masivas, la mayoría de los líderes políticos llegaron a dar su respaldo a la estabilización. Desde la primera guerra mundial, todos los presidentes de Chile y los partidos políticos mayoritarios habían jurado acabar con la depreciación monetaria. Arturo Alessandri Palma había pasado de papelero a orero cuando alcanzó la Presidencia en 1920. Sin embargo, la incapacidad de Alessandri para hacer efectivas sus promesas de estabilización obligó a los asalariados y jornaleros a buscar la realización de sus demandas en las Juntas Militares que le reemplazaron en 1924-25^[19].

Una de las principales justificaciones de la Junta Militar para asumir el gobierno a mediados de la década de los 20, fue la de detener la disparada curva inflacionaria, la cual no sólo rompió la armonía social y económica, sino también erosionó el nivel de vida^[20].

Frustrado por el Congreso, Alessandri fue reemplazado por una Junta de tendencia conservadora en 1924. Oficiales del Ejército conducidos por Carlos Ibáñez del Campo, reemplazaron aquella primera Junta en 1925 y exigieron la estabilización monetaria. A pesar de que la segunda Junta restauró a Alessandri en la Presidencia, Ibáñez dominaba desde las bambalinas. Por consiguiente, Kemmerer encontró un gobierno autoritario dedicado a reacondicionar los sistemas administrativos y financieros básicos de la nación. Como en los demás países andinos Kemmerer halló mucho más fácil implementar sus planteamientos a través de un régimen tecnocrático rígido, y, al mismo tiempo, su visita ayudó a legitimar el gobierno.