La misión Kemmerer a Chile: consejeros norteamericanos, estabilización y endeudamiento, 1925-1932 (1)

El comercio exterior de Chile sintió todo el impacto de la crisis global de 1930. El valor oro del comercio internacional en Chile cayó proporcionalmente más que el de ningún otro país en el mundo, según la Liga de las Naciones. Hacia 1932, las exportaciones habían descendido a un 12% en relación a su valor en 1929. En respuesta, el gobierno alzó gradualmente las tarifas aduaneras, impuso cuotas y licencias de importación y estableció controles cambiarios y múltiples tasas de cambio, administradas por el Banco Central. Ya por 1933, la depresión había demolido el libre comercio y el sistema cambiario bajo el cual la estructura de Kemmerer había sido construida^[54].

De todos los sectores de la economía chilena, la depresión golpeó primero y más duramente a la minería. Aunque esta actividad comprendía solamente el 6% de la población activa, los mineros llegaron a ser más de la mitad de los trabajadores cesantes a causa de la depresión. El índice de la producción minera, considerando el promedio 1927-29 como 100, cayó de un máximo de 118 en 1929 a un 83 en 1930 ya un 57 en 1931. El valor de las exportaciones de cobre y salitre bajó un 89% desde 1927-29, con lo cual algunos exportadores mineros de los Estados Unidos llegaron a favorecer la depreciación monetaria. Entonces el gobierno colocó controles de cambio discriminatorios a las ganancias de estas empresas extranjeras^[55].

En vista que los precios mundiales de los productos agrícolas cayeron y el consumo de alimentos producidos en Chile central para las provincias mineras del norte disminuyó, la depresión que había partido en el sector minero se reflejó en el sector agrícola. Los precios de los productos agrícolas en Chile cayeron después de haber subido ligeramente entre l927y 1929 casi en un 50% hacia 1931. Luego los terratenientes y su Sociedad Nacional de Agricultura denunciaron al Banco Central por perseguir una política monetaria deflacionaria estable y censuraron duramente al gobierno militar por continuar los pagos de la deuda externa. Después de la caída de Ibáñez y de la ortodoxia financiera de mediados de 1931, los agricultores dieron la bienvenida a la expansión monetaria porque ella elevaba los precios de su producción, aumentaba el valor de sus tierras y reducía el monto de sus deudas^[56].

El sector manufacturero sufrió la depresión solamente en forma tardía y por corto tiempo^[57].

Índice de la produccion industrial de chile, 1927-36
(1927-29 = 100) 

De ahí que los industriales expresaran menos entusiasmo que los agricultores por liberarse del padrón oro, pero también promovieron el proteccionismo y políticas expansivas, las que finalmente socavaron el sistema de Kemmerer. La Sociedad de Fomento Fabril sostenía que tarifas más altas sobre importaciones competitivas reducirían las salidas de oro y así se preservaría la estabilidad cambiaria. Las élites rurales, deseando también la aplicación de fuertes derechos sobre las importaciones agrícolas, respaldaron esta campaña proteccionista de los manufactureros, como también lo hicieron muchas firmas norteamericanas establecidas en Chile, ante el asombro de los exportadores de Estados Unidos a Chile y de la Embajada norteamericana^[58].

La SOFOFA también pidió la expansión de los créditos industriales al Banco Central y a las agencias crediticias del gobierno. La oposición de los industriales a las restricciones crediticias como un medio de defender el padrón oro, pronto los llevó a favorecer los controles de cambio y la devaluación monetaria. Aunque estas medidas inflacionarias impedían el flujo de materias primas vitales y de capital en equipos desde el exterior, también bloqueaban las importaciones de consumo competitivas y bajaban los costos nacionales de producción. Los industriales, como los agricultores, justificaron estos programas en nombre del nacionalismo económico. En el intertanto, el gobierno respaldó la industrialización protegida en 1931-32, principalmente para conservar divisas^[59].

Solamente un banco extranjero y dos bancos nacionales quebraron durante la etapa más álgida de la depresión. Desde 1926 a 1932, el número total de bancos comerciales en Chile cayó de 25 a 18, en parte debido a las nuevas y estrictas regulaciones de Kemmerer, aplicadas por su Superintendencia de Bancos^[60].

En medio de las quejas vociferantes de los agricultores, industriales y comerciantes, las reservas de los bancos comerciales, depósitos y préstamos se contrajeron desde 1929 hasta mediados de 1931, pero de ahí en adelante la inflación monetaria revitalizó los valores bancarios, los ahorros y las inversiones ^[61].

Mucho más que los grandes capitalistas, los trabajadores sufrieron con la depresión, especialmente en los centros mineros y en las ciudades. Aquellos que buscaban nuevos trabajos llegaron a ser 129.000 en 1932 de acuerdo a cifras oficiales, pero el número total de cesantes probablemente fue el doble de la cifra señalada, alcanzando algo así como el 20% de la fuerza de trabajo. Disminuidos primero por el accionar político y luego por el colapso económico, los sindicatos se desmoronaron. Sin embargo, los trabajadores protestaron contra el desempleo, la reducción de los salarios y la creciente brecha que había entre sus ingresos y el costo de vida, asustando a las élites y generando efervescencia política. En el alboroto, los trabajadores que demandaban alivio también ayudaron a socavar el sistema de Kemmerer que ellos previamente habían respaldado^[62].

A medida que la depresión se agudizaba, también se agudizó la crisis fiscal y política. Durante 1929-32, el total de los ingresos del gobierno cayó en un 60%. Las cobranzas del comercio extranjero cayeron en un 72%, pero los ingresos provenientes de fuentes internas solamente bajaron un 25%. Mientras que la suma de los impuestos internos significó apenas el 15% de los ingresos del gobierno en 1924, ellos suministraron el 24% en 1927, el 38% en 1929 y el 63% del presupuesto ordinario en 1932. Los contribuyentes chilenos se opusieron a nuevas imposiciones tributarias durante la depresión, mientras la burocracia y los otros sectores que habían sido los mayores beneficiarios de la expansión estatal bajo Ibáñez, resistieron las rebajas presupuestarias. Como los ingresos caían más rápidamente que los gastos, las variadas administraciones que siguieron a Ibáñez causaron crecientes déficit^[63]. El agotamiento de las finanzas del gobierno y de las reservas de oro del Banco Central forzó a Chile a suspender los pagos de su deuda externa en julio de 1931^[64].

Con su modelo de crecimiento a través del endeudamiento en bancarrota, el general Ibáñez renunció diez días después de declararse la moratoria de los pagos al exterior. A pesar de aquellos drásticos cambios, la balanza de pago continuó desfavorable y las reservas que el Banco Central mantenía continuaron cayendo durante 1932. Por lo tanto, el gobierno interino que sucedió a Ibáñez ordenó el control de divisas dos semanas después de la suspensión del pago de las deudas. Intereses comerciales nacionales y extranjeros expresaron grandes dudas acerca de ambas medidas. De ahí en adelante, sin embargo, la crisis fiscal y bancaria continuó, y una total inconvertibilidad oficial fue decretada en abril de 1932^[65]

Luego, en junio del mismo año, una nueva coalición de fuerzas opositoras derrocó el efímero gobierno del presidente Juan Esteban Montero iniciando la llamada República Socialista, que duró 12 días. Procurando resolver la crisis fiscal y entregar servicios a los más pobres, la nueva Junta requirió un préstamo de $ 50.000.000 al Banco Central, cuyos directores le negaron. En desquite, los socialistas trataron de transformar al Banco Central en un Banco del Estado dirigido por directores nombrados por el gobierno. También anunciaron la nacionalización de todo el oro y de los depósitos extranjeros en dinero del Banco Central y de todos los bancos comerciales^[66].

Temiendo perder sus depósitos en el Banco Central, los banqueros norteamericanos y el Departamento de Estado trabajaron conjuntamente con banqueros y representantes gubernamentales británicos para frustrar los planes de la Junta. Los Estados Unidos suspendieron el reconocimiento al gobierno y retuvieron los envíos de petróleo. El embajador advirtió a la República Socialista que los bancos norteamericanos no pagarían las letras de cambio del Banco Central de Chile y que el comercio chileno podría ser entorpecido por la suspensión del crédito internacional. Los británicos fueron aún más allá al enviar un navío de guerra a las cercanas aguas peruanas para advertir a Chile contra cualquier asalto a sus dineros o propiedades. Enfrentado el gobierno a estas amenazas externas y a la negativa de los bancos extranjeros de respetar los retiros, éste archivó sus reformas bancarias^[67].

Los Estados Unidos encontraron en el sucesor de la Junta una persona más asequible. El ex embajador de Ibáñez en los Estados Unidos (Carlos Dávila Espinoza) gobernó desde junio hasta septiembre, cuando nuevas elecciones repusieron a Alessandri en la presidencia (1932-1938). A pesar de su compromiso con el capitalismo, aun el gobierno de Dávila responsabilizó a las políticas restrictivas del Banco Central por la magnitud de la depresión, por haber hecho “todo lo posible por mantener la llama ardiendo en el altar de las doctrinas del señor Kemmerer, quien, a su vez, se muestra convencido de que los hombres deben sacrificar todo en aras de las reservas metálicas”. Dávila, al creer que la solución a la depresión estaba más en expandir que en contraer las emisiones de dinero, solicitó al Banco Central que abriera líneas de crédito a las agencias de préstamo gubernamentales. Esta solución inflacionaria sacó de apuros a los agricultores endeudados y a otros propietarios necesitados de créditos a expensas de los trabajadores, quienes padecían el alza creciente del costo de la vida debido a que el poder adquisitivo de los salarios bajó aún más que los precios en el período 1929-32. Esta expansión monetaria inició la recuperación de Chile de la depresión, lo que alcanzó su mayor ímpetu hacia 1933. La transformación del Banco Central de un guardián pasivo de las tasas de cambio a una activa institución de desarrollo crediticio continuó por décadas de ahí en adelante. Los papeleros habían regresado^[68].

A través de las crisis de la depresión, el Banco Central había sido el centro de la controversia. Bajo Ibáñez, el banco hizo suyo el sistema de Kemmerer por demasiado tiempo, en la opinión de la mayoría de los comentaristas chilenos. Hasta mediados de 1931, tanto Ibáñez como el banco adhirieron a las enseñanzas de Kemmerer, ardientemente defendieron sus políticas deflacionarias y pro cíclicas. El más destacado defensor y portavoz público del banco fue su asesor norteamericano Walter M. Van Deusen ^[69]. Kemmerer insistió en su propósito en una carta a Van Deusen en 1931 urgiendo a Chile a mantener el padrón oro “al costo de cualquier sacrificio”. Las recomendaciones de Kemmerer fueron elevar las altas tasas de descuento, una severa contracción de la emisión monetaria, mantención absoluta de la convertibilidad total y el depósito de prácticamente toda la reserva de oro en Nueva York. Simpatizó con la suspensión temporal del pago de la deuda externa pero no con ningún aflojamiento en el padrón oro^[70].

El Banco Central siguió el consejo de Kemmerer. Desde 1929 hasta mediados de 1931 aumentó la tasa de redescuento a los bancos miembros del 6 al 9%, la que había bajado de un 9% en 1926 a un 6% en 1928y que caería al 4% en 1933. Ordenó una reducción del circulante que alcanzó a un 42% en ocho meses. Durante la etapa más dura de la depresión, sin embargo, el remedio del padrón oro para reducir las importaciones no fue capaz de ponerse a nivel de las exportaciones que caían aun más rápido, incrementando las salidas de oro y disminuyendo los recursos para el pago de la deuda externa. Aun más adicto al sistema de Kemmerer que su propio creador, el gobierno y el Banco Central solamente suspendieron los pagos al exterior y con gran repugnancia introdujeron controles cambiarios parciales en julio de 1931, con la esperanza de que fuera un período provisorio y sólo en virtud de la salvación del padrón oro. Cuando Gran Bretaña declaró la inconvertibilidad total desde septiembre de 1931 en adelante, la reserva en oro del Banco de Inglaterra cayó solamente un 20% comparado con la caída del 50% o más del Banco Central de Chile, quien dio muestras de estar más dispuesto a tolerar ataques por defender el padrón oro de lo que estaban sus promotores británicos^[71].

Siguiendo la posterior declaración chilena de total inconvertibilidad y los programas de la República Socialista y de Dávila, la inflación reemplazó a la deflación. El Banco Central llegó ahora a ser un agente de la expansión monetaria y crediticia, tal como un gran número de chilenos, especialmente agricultores, lo había estado exigiendo. Bajó sus requisitos de reserva legal del 50 al 35% en 1931 y de nuevo al 25% en 1932. Una razón para aquella reducción fue la enorme pérdida en las reservas mantenidas en libras esterlinas en Londres cuando Inglaterra abandonó el padrón oro antes que Chile. El Banco Central también rebajó sus tasas de redescuento del 9 al 4% y alzó el monto de su capital y reservas que podía ser ampliado, por el gobierno del 20 al 30 y al 80%. Los préstamos del Banco Central al gobierno saltaron entonces de 25.000.000 de pesos a comienzos de 1931 a 555 millones hacia fines de 1932, sin contar 82 millones facilitados a instituciones estatales de créditos. Paralelamente, los préstamos al sector privado disminuyeron en importancia. El dinero circulante del Banco había disminuido de 500 millones de pesos en 1929 a 340 millones a mediados de 1931 para entonces subir a 445 millones hacia fines del año y dispararse a 825 millones al término de 1932, cuando el peso había caído a 1/5 de su valor de 1929. Como resultado de la expansión monetaria, de los controles de cambio y de la depreciación cambiaría, el índice de precios de ventas al por mayor, que había bajado de 100 en 1928 a 80 en 1931, saltó a 178 hacia fines de 1932. Entre 1931 y 1932 se estima que los precios de las importaciones se alzaron en un 265%, el de los productos agrícolas en un 117%, el de la producción industrial nacional en un 78%. A pesar de los intentos del gobierno de Alessandri de alterar estas tendencias entre 1932 y 1938, las operaciones inflacionarias del Banco Central habían llegado a ser una práctica establecida^[72].

La celeridad de los acontecimientos de los años 1930-32, más que ningún gran cambio en el pensamiento económico, motivó a las élites chilenas para descartar los preceptos de Kemmerer. Durante la depresión algunos comentaristas pidieron el abandono definitivo de cualquier tipo de padrón oro, y así las emisiones monetarias nunca más estarían atadas al sector externo. La mayoría de los líderes económicos, a comienzos de la década de 1930, sin embargo, aun admiraban los principios de Kemmerer, lamentaban su rechazo y esperaban reinstaurarlos tan pronto como fuera posible. Al mismo tiempo, ellos se daban cuenta que cualquier reconstrucción futura de la estabilidad monetaria requeriría una mayor intervención del Estado y un mayor aislamiento de las fuerzas externas que en el pasado ^[73].

Controles de cambio, aranceles y facilidades crediticias del gobierno y del Banco Central para la industrialización dan la tónica fundamental a una nueva era de capitalismo estatal entre 1930 y 1950. Como en los demás países andinos, el Banco Central de Chile llegó a ser cada vez más un socio subordinado de las políticas gubernamentales. Sirvió como una fuente de créditos de desarrollo para el Estado y el sector privado, tanto como un regulador de dinero y de cambio. En concordancia con el creciente nacionalismo económico, el banco diseñaba ahora sus políticas monetarias principalmente para preservar el poder adquisitivo interno del peso, y no para ajustarse a las oscilaciones en la balanza de pago. Debido a que el banco y el gobierno cooperaron para alcanzar un equilibrio entre crecimiento y estabilidad, la recuperación y virtualmente un total empleo se consolidaron hacia 1934-35. Por lo tanto la inflación disminuyó después de haberse disparado en 1932, pero no hubo retorno a los niveles monetarios y de precios de los años de Kemmerer. El circulante más que se duplicó entre 1933 y 1930. Durante el período 1931-41, el índice de precios se elevó casi en un 100% en Chile, 14% en Perú, 45% en Colombia y 690% en Bolivia. Los agricultores, industriales, trabajadores y todos los grupos sociales buscaban crédito y ayuda en el sector público y la inflación llegó a ser un rasgo estructural permanente de la política económica de Chile^[74]

A través de los años siguientes, las instituciones de Kemmerer —fiscales como financieras— permanecieron. Aunque llegaron a ser mecanismos para diferentes políticas más que lo que Kemmerer nunca había imaginado, su creación preservó sus propósitos fundamentales y continuó proveyendo los principales instrumentos para la planificación y los programas económicos. Su legado vive, aun cuando los chilenos a través del tiempo remodelan sus instituciones para adaptarlas y servir los cambiantes intereses y prioridades nacionales.